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能源稅、碳稅的合理化(一)—理論探討

出處 中鋼企管顧問公司 作者 劉國忠 年份 2016
報告類型 能源簡析 分類 其他 |碳稅、碳排放 資料時間 2016年12月

壹、前言
  2015年7月1日台灣政府公布的「溫室氣體減量及管理法」第五條第三款三為:「依二氧化碳當量,推動進口化石燃料之稅費機制,以因應氣候變遷,並落實中立原則,促進社會公益。」因此,台灣的行政部門應會依法落實進口化石燃料之碳稅(費),以因應氣候變遷。
  在台灣政府有所決定前,筆者認為應先探討能源稅、碳稅[1]的合理化,以幫助政府設計較合理的制度。尤其在以外貿為命脈的台灣,更需注意此制度對國際減碳責任及國際競爭力的影響。
  筆者已在「主要國家的能源稅、碳稅」系列[1-4]針對南韓、日本、歐盟、美國及加拿大的現況做了了解,此文則針對台灣的情況提出一些建議。筆者對環保及溫室氣體議題甚為熟悉,筆者雖熟悉環保及溫室氣體議題,但對台灣稅所知有限,故對能源稅、碳稅的想法僅是拋磚引玉,還待熟悉台灣稅狀況者通盤考量。


貳、減碳效果的最大化
  減碳效果的最大化可分為以下三方面敘述:
一、沒有進、出口的產品[2]
  一個國家此種產品的CO2排放總量可簡化為下式:
  CO2排放總量產品碳足跡
        ∑[消費量x(產品碳足跡÷消費量)][3]        (1)
  因此減碳效果的最大化為:(1)減少消費量,(2)減少碳足跡消費量,亦即降低產品的排碳強度(carbon-intensity)。
  其中,大生產端可用「排放交易制度」以較低的成本降低排碳強度以及轉嫁給消費者的減碳成本;消費端及小生產端(排碳量未超過門檻者)則可利用「能源稅、碳稅」來降低消費量及小生產端的生產量。故大排放源可與消費者及小排放源相輔相成,共同減碳。
  汽、柴油及電力通常沒有進出口,對產業國際競爭力的影響很小,且其排碳強度不難計算,頗適合做為開徵能源稅、碳稅的先頭部隊。許多主要國家已針對汽、柴油及電力徵收能源稅、碳稅[1-3],應與此有關。

二、有進、出口的產品:
  與沒有進、出口產品的觀念相似,只是範疇由「全國」擴大為「全球」。大排放源的節能減碳仍利用「排放交易制度」;消費者及其他小排放源仍用「能源稅、碳稅」。但有進、出口的產品需考慮世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)的規則,以免引發國際爭議。
  此種以稅制量的發展模式將減少物質的消耗。但筆者認為,可用「價值」取代「物質」以兼顧減碳及經濟發展。因此如何以創新提升價值恐是未來轉型的方向。
  有進出口之產品的排碳強度通常較複雜(因涉及其組成與供應鏈之排碳強度)。理論上,其排碳強度應以國際標竿(benchmark)為準[4]。但標竿的建立並不容易,如何「標準化」以避免蘋果比香蕉式的不公平[5],是許多先進國家正努力的方向。在未有定論前,宜儘量朝向標準化[7]並比照同業。
三、減碳應與國際接軌:
  歐盟非常重視大排放源之「排放交易制度」與消費者及小排放源「能源稅、碳稅」的結合,以積極減碳並減少碳洩漏[8]。台灣應學習其分擔努力[6]的做法,並重視國際間的公平競爭[7]
  歐盟的「排放交易制度」已於2013年進入第三期,南韓的「排放交易制度」則已於2015年1月啟動。台灣的「排放交易制度」也因2015年7月1日公布的「溫室氣體減量及管理法」而即將展開。因此台灣政府對大排放源設定減碳目標,並以「排放交易制度」降低其排碳量將可預期。
  如何使台灣大、小排放源的減碳目標及期程與南韓接近[8],並在聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)第三條原則第一款之下減碳[9]並兼顧國際競爭力,應是目前的重點。

參、其他的理論探討
  其他的理論探討分成下列六部分:
一、以稅涵蓋外部成本
  能源稅、碳稅的徵收是基於「以稅的方式徵收能源與碳的外部成本對社會較公平」。此種外部成本應依「使用者付費原則」由最終使用者負擔,以補償環境損失並達到以稅制量的目的。此種外部成本可依能源特性予以考量[10]。
二、徵收能源稅、碳稅的內涵
  各種能源除了「能源含量」及「碳含量」所造成的環境影響外,化石能源及核能是用一噸即少一噸,再生能源則否。故能源稅也應包含「永續性」,以免對再生能源不公。
 水力、風力、太陽能、地熱等與核能相似,原始的「能源含量」極難估計,但其「發電量」則頗易量測,故可根據其發電量來徵稅。以下的探討比照經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)將能源分為發電、加熱及製程、交通三類[11,12]:
(一)發電:合理的能源稅、碳稅如表1:

1 發電用各種能源的特性及收稅原則(稅率/度電)[10]

(二) 加熱或製程:化石能源應針對能源含量、排碳量及非永續性課稅,生質能只針對能源含量。
(三) 交通:化石能源產品應針對能源含量、排碳量及非永續性課稅,生質柴油或生質酒精只針對能源含量。是否應比照主要國家在交通上有較高的稅率,則值得探討。
  由上可知,較合理的能源稅、碳稅總稅率是,化石能源接近核能,二者則大於再生能源,以便對再生能源較為公平。
三、再生能源的政府電力收購制度
  以再生能源發電時,政府電力收購制度(feed-in tariff, FIT)的資金應以化石能源及核能發電時繳交的部分能源稅為主,此來源可視為化石能源及核能對再生能源的補償(不是補貼)。
  再生能源的碳足跡極低,高科技業為減少產品碳足跡以增加國際競爭力,頗有興趣多用再生能源電力[11]。因此,若能由高科技業多用再生能源電力並繳交再生能源的FIT(由其取得再生能源的碳足跡),應可同時促進高科技業及再生能源業的發展。
四、誰是主要利害關係者?
  在「使用者付費」的原則下,能源稅、碳稅的直接影響理應由最終消費者承擔。能源稅、碳稅實施後一定會使物價上漲並造成間接影響,其主要利害關係者也是民眾。故若能透過溝通使民眾先對能源稅、碳稅及物價上漲之大概衝擊(直接、間接影響)有正確了解,對此制度之實施應有相當幫助。中國時報2015年5月曾報導「本報民調 開徵能源稅!逾半贊成」[13]。由此看來,能源、碳稅的各種影響應在定案前充分溝通。
五、何種稅率較恰當?
  國際貨幣基金組織(International Monetary Fund, IMF)認為目前的能源稅、碳稅之稅率大幅偏低[14],無法反映化石能源對環境及氣候變遷的嚴重問題。筆者建議,在國際有共識前,基於台灣為外貿導向且要與南韓競爭之事實,稅率宜與南韓接近較妥。
  以FIT提供再生能源時,台灣政府已有費率,但時有調整。或許按照國情並比照國際水準較為務實。
六、由消費端徵收?
  能源稅、碳稅的目的應是「節能減碳並減低對經濟的影響」。由於能源消耗及排碳是民眾的消費所引起,因此由消費端徵收能源稅、碳稅(或轉嫁給消費者)較能立竿見影,也較符合「源頭減碳」及「權責相符」的基本道理。其他理由包括:
(一) 可消除國際間的不公平競爭:由消費端徵收時進口貨與國產品將一視同仁,自然可避免能源稅、碳稅造成的不公平競爭[12]及「碳洩漏」問題。
(二) 彈性係數較高:由消費端徵收能源稅、碳稅時消費者較有感,以稅制量的效果(即彈性係數)將會提高,故能增大「比例原則」[13](principle of proportionality, PP)。
(三) 符合消費者「知的權利」:若在收據上顯示繳了能源稅、碳稅的稅額,可經由消費者的知鼓勵其節約。由於其他稅率的重要性遠不如能源稅、碳稅,故值得將其稅額顯示在收據上。
(四) 可行性高:由消費端收稅在先進國家早有經驗(例如美國聯邦稅及州稅會在收據上分別呈現),故在收據上呈現能源稅、碳稅稅額的可行性應不是問題。

肆、總結
一、 能源稅、碳稅應以減碳效果最大化為主要考量。其他的理論考量包括:涵蓋環境成本、誰是主要利害關係者、何種稅率較恰當、由消費端徵收等。能源稅、碳稅涉及對各種能源的公平性、國際競爭力、碳洩漏及WTO規則等,對以外貿為導向的台灣非常重要。
二、 台灣應學習歐盟的分擔努力的做法,大排放源運用「排放交易制度」以較低的成本降低排碳強度;消費端及小排放源則運用「能源稅、碳稅」減少物質的消費量(轉移至價值),使減碳效果最大化。
三、 可比照OECD將能源稅、碳稅分為電力、加熱及製程、交通三類。而按能源含量、排碳量及非永續性三種外部成本收稅是合理的考量。核廢料的外部成本顯著,應另有稅率。
四、 再生能源的FIT可部分來自化石能源及核能的能源稅,並視為對其差異的一種補償。較能反映外部成本的是,化石能源的能源稅、碳稅總稅率接近核能,二者大於再生能源。
五、 在使用者付費及權責相符下,能源稅、碳稅應由消費端的源頭徵收(或轉嫁給消費者)較為合理,先進國家亦有由消費端收稅的先例。如何透過溝通讓消費者對能源稅、碳稅的影響有正確認知將極為重要。


註解

1. 稅與費的差別將在(二)—實務中有較深入探討,此處先統稱為稅。
2. 是指產品本身未有進、出口,但產品的排碳強度仍須由原料計算。例如以化石能源生產未有進口之汽、柴油或電力時,其排碳強度仍是化石能源的總排碳量。
3. 消費量與生產行銷量的主要差別在庫存、時間差及小量之損耗,可暫時忽略二者之微小差異,故生產量≒行銷量≒消費量。又因有消費才有生產,消費端是源頭,故以消費量表示。
4. 歐盟並已成立標竿(Benchmarks)網站[5]。
5. 例如有電爐的煉鋼廠會多用外購廢鋼,其排碳強度就跟純由鐵礦來的煉鋼廠有很大不同。
6. 歐盟執委會(European Commission, EC)主張「分擔努力」(effort-sharing) [6]。
7. 若產業因不公平競爭而減產或外移,並導致政府的財政惡化及類希臘化,則大家都是輸家。
8. 台灣及南韓發展工業僅有50-60年,故減碳的國際責任相近(遠低於工業國的~200年)。
9. 工研院對第三條原則第一款[9]的翻譯如下:各締約方應當在公平的基礎上,且根據它們共同但有區別的責任和各自的能力,為人類當代和後代的利益保護氣候系統。因此,發達國家締約方應當率先對付氣候變化及其不利影響。
10. 各種能源在空污、水污或廢棄物之稅率宜另做考慮。
11. 根據在台灣企業永續發展協會中與高科技業者的討論結果。
12. OECD文件[15]及相關資料[2-4]顯示,主要國家的能源稅、碳稅大都來自交通,小部分來自電力,只有極小的比例來自製程。
13. 「比例原則」中的比例可視為政策之「行政效果」與「行政成本」間的比例[16,17]。


參考文獻
1. 劉國忠(2015,12),台灣核能研究所,能源資訊平台,主要國家的能源稅、碳稅(三)—歐盟,http://eip.iner.gov.tw/energy-analysis。請見歐盟執委會(European Commission)於2011建議修訂2003能源稅指令(2003 Energy Taxation Directive, ETD)的簡要說明。
2. 劉國忠(2015.10),主要國家的能源稅、碳稅(一)—南韓,http://eip.iner.gov.tw/energy-analysis,圖1,肆、六及伍顯示,2012年4月以前的能源稅、碳稅大都來自交通,小部分來自電力與製程。ibid,主要國家的能源稅、碳稅(二)—日本。
3. 劉國忠(2015.10),主要國家的能源稅、碳稅(二)—日本, http://eip.iner.gov.tw/energy-analysis,圖2及肆、十一等顯示,2012年4月以前的能源稅、碳稅大都來自交通,小部分來自電力,只有極小的比例來自製程。
4. 劉國忠(2016.01),主要國家的能源稅、碳稅(四)—美國、加拿大,http://eip.iner.gov.tw/energy-analysis,表一及圖1、圖2顯示,2012年4月以前的能源稅、碳稅大都來自交通,只有極小的比例來自製程。
5. 歐盟之標竿(Benchmarks)網站,http://ec.europa.eu/finance/securities/benchmarks/index_en.htm
6. 歐盟執委會(EC)對修訂能源稅指令之說明文件(2011.04): http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/review_of_regulation_en.pdf,第3頁對歐盟政策的說明:division into two areas: Emission Trading System及Effort-sharing;第8頁則說明,Framework for CO2 taxation as complement to the EU emission trading scheme及no double burden for business等。
7. Kuo-Chung Liu, Rationalization of CO2-Intensity at CSC (2014.11), 2014 ASEAN IRON AND STEEL SUSTAINABILITY FORUM. 
8. 歐盟之碳洩漏(Carbon Leakage)網站(Last update: 2016.03.29):http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/leakage/index_en.htm
9. 工研院對UNFCCC(聯合國氣候變化綱要公約)的中文翻譯(1998.08): http://www.tri.org.tw/unfccc/download/unfccc_c.pdf第三條對原則之敘述。
10. 歐盟執委會(EC)對修訂能源稅指令(ETD)之說明文件(2011.04): “Revision of the EU Energy Tax Directive – technical press briefing, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/review_of_regulation_en.pdf,其第9頁說到,在2018年以前,以20歐元/噸CO2為CO2排放之最低稅率,以9.6歐元/109焦耳為能源含量之最低稅率。
11. OECD (2013.01), “Taxing Energy Use: A Graphical Analysis”, http://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxingenergyuse.htm 再點選Browse online for free. 
12. OECD(2015.06), “Taxing Energy Use 2015: OECD and Selected Partner Economies”, http://www.oecd.org/berlin/publikationen/taxing-energy-use-2015.htm
13. 中時電子報(2015.05),本報民調 開徵能源稅!逾半贊成:http://www.chinatimes.com/newspapers/20150525000285-260102
14. 路透社(2014.07):IMF(國際貨幣基金) urges higher energy taxes to fight climate change: http://www.reuters.com/article/2014/07/31/us-imf-energy-taxes-idUSKBN0G01VD20140731
15. OECD (2013.01)文件, “Taxing Energy Use: A Graphical Analysis”, http://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxingenergyuse.htm,資料顯示,歐盟主要國家2012年4月以前的能源稅、碳稅大都來自交通,小部分來自電力,只有極小的比例來自製程。
16. World Trade Institute對「比例原則」在國際法之說明-第18頁有THE COST-BENEFIT BALANCING TEST之敘述,(2012.12, The Principle of Proportionality in International Law): http://old.wti.org/fileadmin/user_upload/nccr-trade.ch/wp3/publications/Proportionality_final_29102012_with_NCCR_coversheet.pdf
17. 歐盟Law Blog第一段中對「比例原則」的說明(2013.07), POMFR: Proportionality Analysis and Models of Judicial Review: http://europeanlawblog.eu/?p=1833

全文下載:核研所_能源稅、碳稅的合理化(一)—理論探討_2016.pdf