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澳洲核能管制架構、核電使用與民意趨勢

出處 核能研究所 作者 袁正達、謝珍妮、郭宛儀 年份 2020/12
報告類型 能源簡析 分類 |火力、核能及核設施除役 資料時間 2020年12月

澳洲核能管制架構、核電使用與民意趨勢

        核能研究所 袁正達[1]

        核能研究所 謝珍妮[2]

        核能研究所 郭宛儀[3]

 

一、核能管制架構

        澳洲的核能管制機構為澳洲輻射防護與核能安全局(Australian Radiation Protection and Nuclear Safety Agency, ARPANSA),該機構係根據1998年「澳大利亞輻射防護和核安全法案」(Australian Radiation Protection and Nuclear Safety Act 1998)所建立,取代既有的核能安全局(Nuclear Safety Bureau)和澳大利亞輻射實驗室(Australian Radiation Laboratory),ARPANSA隸屬於衛生部 (Department of Health),並於1999年2月開始運作。ARPANSA管制澳洲境內的放射性物質使用,該組織的任務為確保放射性物質的民生用途使用安全,以保護人類和環境免受輻射的有害影響。ARPANSA的戰略目標如下:

1. 識別,評估和傳達輻射對健康,安全和環境的風險

2. 強化核能安全、核子保安及緊急整備

3. 確保醫學領域安全、有效地使用游離輻射

4. 確保風險通報和有效監管

5. 強化利害關係人的參與

6. 增強組織的創新和應變能力。

        該機構的主要職掌項目,包含1. 建立並保持輻射測量和健康影響的專業評估,包括評估風險和對輻射緊急情況的反應。2.諮詢:該機構就輻射和影響,輻射防護和核安全等問題向政府和聯邦提供建議。3.管制:透過核發證照,並與聯邦互相合作,採用風險告知(risk-informed)的管制方法,以確保輻射設施的安全。4.最佳實踐:領導制定規範,標準,指南和建議,以支持整個澳洲的輻射防護和核安全,並在相關國際組織中發揮重要作用。5.服務:提供高質量的服務,以防止輻射的有害影響。6.研究:進行相關研發,並與國內外學術和研究組織建立戰略合作夥伴關係。

        此外,並根據1998年「澳大利亞輻射防護和核安全法案」,分別設立輻射健康與安全諮詢委員會(Radiation Health and Safety Advisory Council, RHSAC)、輻射健康委員會(Radiation Health Committee, RHC) 及核安全委員會(Nuclear Safety Committee, NSC) 等三個重要諮詢單位,以向ARPANSA的執行長提供專業建議與諮詢支援。輻射健康與安全諮詢委員會主席由衛生部部長所任命,諮詢委員會其中一名成員必須由北方領地首席部長(Representative of the Chief Minister of the Northern Territory)提名,而其中兩名成員必須為輻射管制官員(Radiation Control Officers),其他成員則由相關部會首長指派任命;而兩個委員會的主席與成員則由ARPANSA執行長所任命。其中,輻射健康與安全顧問諮詢委員會主要職掌輻射防護與核能安全,包含辨識緊急事故,具有決定是否採取相關政策、法規的權力,並在執行長要求下或委員會認為有需要時,向執行長提出諮詢與報告;輻射健康委員會主要執掌輻射防護,對諮詢委員會與執行長提供諮詢服務,在考慮聯邦、各州以及領地的框架下,針對國家政策、法規與標準等形成相關草案並進行審查,以確保相關政策與法規能夠持續滿足世界級的標準;核安全委員會就與核安全和受管制設施的安全相關事項向執行長和輻射健康與安全諮詢委員會提供諮詢建議,並包括相關安全標準,法規和程序的制定和有效性評估。

        在相關管制措施方面,ARPANSA致力於採用一致性的方式並發展出一套有關如何針對放射性物質進行管制的手冊,例如「核發執照和評估手冊」(Licensing and Assessment Manual),涵蓋了聯邦體制對申請的評估和批准以及這些流程的持續改進。手冊涵蓋的事項包括:申請發照、撤銷、要求批准處置、運輸放射性物質等;「視查手冊」(Inspection Manual)詳細闡述了ARPANSA監管活動政策中與檢查相關的政策聲明和原則,該政策與國際原子能總署(International Atomic Energy Agency, IAEA)要求政府,法律和法規安全框架保持一致相符;而「合規與執法手冊」 (Compliance and Enforcement Manual)則為監管人員提供風險分級的監控方法。

二、澳洲核電現況

2019年澳洲的總發電量約為265 TWh。該數字包括發電廠的發電量以及企業和家庭自用的發電量。如圖1所示化石燃料占2019年總發電量的79%,其中包括煤炭(56%),天然氣(21%)和燃油(2%);再生能源占21%,分別為水力發電(5%),風能(7%)和太陽能(7%), 1993~2019年澳洲電力占比趨勢如圖2所示。

圖1、 2019年澳洲電力占比

資料來源:https://www.energy.gov.au/data/electricity-generation

        澳洲擁有世界上已知最大的鈾礦資源,幾乎佔全世界總量的三分之一。根據2019年的統計,澳洲是世界第三大鈾生產國,僅次於哈薩克和加拿大。產出的鈾全部用於出口,出售的鈾嚴格限制用於發電,鈾約占澳洲能源出口的四分之一。因為有巨大的煤炭資源和大量的天然氣支撐著能源安全並提供了低成本的電力,澳洲不使用核能,沒有設置核能電廠,澳洲的核能應用僅在生物醫學領域,唯一的核反應爐是用來生產鉬99。

圖2、1993~2019年澳洲電力占比

資料來源:https://www.energy.gov.au/data/electricity-generation

        澳洲未來推動核電發展的唯一因素是減少二氧化碳排放。澳洲核能科學與技術組織(the Australian Nuclear Science & Technology Organization, ANSTO)擁有並運營20 MWt 的水池式輕水研究用反應器(The Open-pool Australian Lightwater, OPAL),澳洲還有世界一流的澳洲輻射防護與核能安全局(ARPANSA)以及發達的鈾礦開採業等重要基礎設施,可以支持未來任何的核能發電計畫。

       阻礙澳洲發展核電的因素,除了新南威爾士州1986年的《鈾礦開採和核設施(禁止)法》,以及維多利亞州1983年的《核活動(禁止)法》,降低了對核能發電的計畫與想像。就聯邦而言,若發展核電需要修改《 1999年環境保護和生物多樣性保護法》以及《 1988年澳洲輻射與核安全法》。對於核電廠而言,冷卻將會是另一個主要問題;目前,由於淡水的普遍短缺,將需要以海水對核反應爐進行冷卻,因此核電廠將會設置在沿海地區,並在一定程度上需要用到大量的淡水。

        根據澳洲聯邦科學與工業研究組織(Commonwealth Scientific and Industrial Research Organization, CSIRO)與澳洲能源市場調度中心(Australian Energy Market Operator, AEMO)發表最新研究,不計算任何碳稅風險成本的情況下,採用燃煤發電,均化成本最低為每度電0.085元澳幣。未來加入碳捕捉技術與碳稅政策的風險因素,預估2020年燃煤發電均化成本每度電為澳幣0.15元。而發展中的第四代小型模組化核電廠,因建廠與土地取得等成本因素,預估每度電均化成本可達澳幣0.25元;因此,雖然擁有豐富的鈾礦,澳洲目前核能發電仍無法與燃煤電廠競爭。

三、核電民意趨勢

         澳洲市場研究公司羅伊摩根 (Roy Morgan)於2019年9月11至15日進行了一項線上民調,調查主題為澳洲人對於全球暖化的看法,受訪對象為1,006名 18至64歲成年人。對於「你是否支持澳洲發展核電以減少碳排放?」的提問,有過半數(51%)受訪者回答支持,較2011年7月當時大幅上升了16%;就受訪者的性別來看,男性(65%)支持的比例高於女性(38%);就受訪者的年齡分布來看,50至64歲的支持比例最高,達55%,如圖3所示。

圖3、受訪者對於澳洲發展核能以減少碳排放的看法

資料來源: http://www.roymorgan.com/findings/8144-nuclear-power-in-australia-september-2019-201910070349

        對於「你是否認為澳洲應該發展核電以供應澳洲電力?」這項提問,受訪者回答支持的比例為45%,較2011年3月當時上升了11%;男性(59%)支持的比例高於女性(31%);就受訪者的年齡分布來看,50至64歲的支持比例最高,達55%,如圖4所示。

圖4、受訪者對於澳洲建造核電廠以供應電力的看法

資料來源: http://www.roymorgan.com/findings/8144-nuclear-power-in-australia-september-2019-201910070349

        對於「如果澳洲建造核電廠,你是否同意建在你的居住區域?你是否感到不安但不會反對?或者你反對核電廠建在你的居住區域?」這項提問,受訪者回答反對的比例為58%,較2011年3月當時下降了17%;受訪者回答完全不會反對的比例為42%,較2011年3月當時上升了17%,如圖5所示。

圖5、受訪者對於核電廠建造於自身居住區域的看法

資料來源:http://www.roymorgan.com/findings/8144-nuclear-power-in-australia-september-2019-201910070349

        關於「澳洲是否應該出口鈾礦至其他國家供核電使用」這項提問,有41%的受訪者認為應該出口,認為不應該出口的比例亦為41%,呈現支持與反對意見分歧的情形;有18%的受訪者無法回答,較2011年3月當時上升了12%,如圖6所示。

圖6、受訪者對澳洲出口鈾礦至其他國家供核電使用的看法

資料來源:http://www.roymorgan.com/findings/8144-nuclear-power-in-australia-september-2019-201910070349

        其次,根據澳洲智庫澳大利亞研究所(The Australia Institute)發表的2020年度氣候國家報告(Climate of the Nation 2020),其以「澳洲民眾對於氣候變遷與能源的看法」為主題,於2020年7月14至22日實施了量化調查,訪問了1,998名18歲以上的澳洲人,並於同年8月31日至9月1日間,以4個焦點團體(共21名參加者)為對象,透過線上訪談進行質性研究。調查結果顯示,高達79%的受訪者認為氣候變遷正在發生,如圖7所示;另一方面,對於氣候行動議題,有71%的受訪者認為澳洲應該是找出氣候變遷解決之道的世界領導者,另有77%的受訪者認為處理氣候變遷問題可以為潔淨能源(例如:太陽能、風能、地熱)創造新的就業與投資機會,如圖8所示。

圖7、受訪者對於氣候變遷是否正在發生的看法

資料來源: https://www.tai.org.au/content/climate-nation-climate-change-concern-hits-82

圖8、受訪者對於氣候行動的相關看法

資料來源: https://www.tai.org.au/content/climate-nation-climate-change-concern-hits-82

        至於在因應氣候變遷的能源選擇議題方面,對於受訪者偏好的能源來源前3名的調查結果,排名由高至低依序為:太陽能占79%,風能占62%,水力占39%,儲能占29%,潮汐/波浪占22%,核能占21%,天然氣占19%,地熱占16%,燃煤占14%,如圖9所示。

圖9、受訪者偏好的能源來源前3名列表

資料來源: https://www.tai.org.au/content/climate-nation-climate-change-concern-hits-82

        承上所述,此調查進一步詢問受訪者對於「澳洲的燃煤發電廠應關閉,且以潔淨能源替代」的看法,結果顯示有32%表示非常同意,31%表示同意,如圖10所示。

圖10、受訪者對於「澳洲的燃煤發電廠應關閉,且以潔淨能源替代」的看法

資料來源: https://www.tai.org.au/content/climate-nation-climate-change-concern-hits-82

        另外,依據市場調查公司JWS Research於官方網站發布的新聞稿,澳大利亞礦業協會 (Minerals Council of Australia, MCA)委託該公司於2019年10月中旬進行一項民調,調查對象含括雪梨與墨爾本的焦點團體,以及1,500名澳洲人的定量調查。該調查指出,有40%的民眾支持解除澳洲的核能禁令,且有39%的民眾支持澳洲使用核能;調查結果亦顯示,有54%的民眾並不知道澳洲禁用核能;反對澳洲使用核能且反對解除核能禁令的比例為33%;對於核能使用持中立態度或表示不確定的比例為29%,對於解除核能禁令持中立態度或表示不確定的比例為26%;當受訪者獲悉核能的優劣因素後,支持核能的比例攀升至47%;假使受訪者得知大多數的澳洲人支持核能,而被問及是否接受解除核能禁令時,表示支持的比例則攀升至55%。[4]

四、結語

本篇簡析除說明澳洲之核能管制機構架構,以了解其運作體系外,並蒐集彙整澳洲的能源現況與民意趨勢供各界參考。羅伊摩根公司長年以澳洲民眾對於核能的看法為主題,進行相關民意調查並分析趨勢變化,從其2019年9月的調查可得知,不論就減少碳排放或供應澳洲電力的角度而言,受訪者支持發展核能的比例達4成5以上,且相較於2011年7月(福島事故發生後不久)的調查結果,受訪者對於發展核能的支持度的上升幅度均逾10%,有顯著的成長;此外,從JWS Research於2019年10月發布的民調結果來看,有4成的受訪者支持解除澳洲的核能禁令,同時有近4成的受訪者支持澳洲使用核能,且當受訪者獲悉核能的優劣因素後,支持核能的比例更進一步攀升至近5成的比例;也就是說,羅伊摩根公司及JWS Research的調查結果均顯示澳洲在核能發展方面,同時具有不容忽視的民意支持與反對基礎。另一方面,根據智庫澳大利亞研究所實施的2020年度民意調查結果,在因應氣候變遷的能源選擇議題方面,受訪者偏好的能源來源中,支持核能的比例為21%,受青睞的程度不如太陽能、風能、水力等選項,亦即在多數受訪者的心目中,並未將核能列為氣候行動或氣候變遷的對策。因此,若今後澳洲政府擬推動核能發電,如何在前述的民意支持基礎下,進一步向大眾闡述核能與減少碳排放或延緩氣候變遷的關聯性,是值得探討的一個課題。



[1]作者為綜計組能策室副工程師

[2]作者為綜計組綜合科秘書

[3]作者為綜計組綜合科工程助理員

[4]資料來源:https://www.jwsresearch.com/2019/12/04/support-grows-for-nuclear-energy/

 

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